Mitbestimmung bei eGovernment
Vielfach ist eGovernment noch Vision und steckt erst in den Anfängen, doch die Entwicklung in Bund, Ländern und Gemeinden wird stark vorangetrieben. Dabei können und müssen Personalräte ihre Mitbestimmungsrechte geltend machen.
Unter Hinweis auf den Vorrang parlamentarischer Entscheidungen und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum §104 BPersVG wird immer wieder versucht, die Mitbestimmung auszuhebeln. Dies ist aber völlig ungerechtfertigt, weil es nicht darum geht, ob eGovernment überhaupt eingeführt wird, sondern wie die Arbeitsbedingungen vor Ort konkret gestaltet werden. Hier greift selbstverständlich die einschlägige Mitbestimmung nach BPersVG bzw. LänderPersVG. 1
Die „Rahmenvereinbarung zur Modernisierung der Bundesverwaltung“ zwischen Gewerkschaften und dem federführenden Bundesinnenminister vom August 2002 2 hat zumindest für die Reform der Bundesverwaltung „gemeinsame Spielregeln“ festgelegt. Einigkeit besteht darin, dass die „Daueraufgabe“ Verwaltungsmodernisierung, nur zu bewältigen sei, wenn auch die Beschäftigten die Reform als ihr eigenes Anliegen begreifen, mittragen und mitgestalten können. Dazu sei sozialverträgliche Gestaltung unerlässlich. An diese Vorgaben lässt sich auch auf kommunaler und Länderebene anknüpfen.
Persönlichkeitsschutz auch im virtuellen Rathaus durchsetzen!
Mitbestimmungspflicht bei eGovernment-Vorhaben ist besonders naheliegend aus dem §75 Abs.3 Nr.17 BPersVG abzuleiten. Hier geht es um Persönlichkeits- und Datenschutz. Dieses Mitbestimmungsrecht hat sich zur zentralen Norm bei der Einführung und Anwendung von Informationstechnik (IT) herauskristallisiert. Und ohne IT kann eGovernment ja nicht funktionieren. Nach dem §75 Abs.3 Nr.17 BPersVG unterliegt die Einführung und Anwendung von technischen Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen, der Mitbestimmung des Personalrats.
Die Bundesgerichte 3 haben in ihren Entscheidungen den Grundsatz aufgestellt, dass eine technische Einrichtung dazu bestimmt ist, Leistung oder Verhalten zu überwachen, wenn sie objektiv und unmittelbar dazu geeignet ist. Dies gilt unabhängig davon, ob die Dienststelle diese Überwachung beabsichtigt und die durch die Datenerfassung gewonnenen Daten auch tatsächlich auswertet. Für die Mitbestimmungspflichtigkeit reicht es, wenn z.B. die Anschaffung von Kontrollsoftware nicht besonders aufwendig wäre. Damit dürften die für eGovernment eingesetzten Datenverarbeitungssysteme des Workflow grundsätzlich der vorherigen Mitbestimmung des Personalrats unterliegen.
Die Vorschrift dient in erster Linie dem Schutz der Persönlichkeitsrechte des einzelnen Beschäftigten gegen technische Kon-trolleinrichtungen, da diese stark in den Persönlichkeitsbereich des Arbeitnehmers eingreifen. Das Mitbestimmungsrecht bezweckt nicht, den Schutz der Beschäftigten vor jeglicher Überwachung, wohl aber den Schutz vor den besonderenGefahren der Überwachung durch automatisierte Datenerhebung. Auch für den Öffentlichen Dienst gilt die grundrechtlich garantierte Persönlichkeitsentfaltung des Art.2 Abs.1 i.V.m. Art.1 Abs.1 GG.
Beim Aufbau behördeninterner Intranets und beim Übergang zum eGovernment sollte - wie bereits in der Vergangenheit bei einzelnen IT-Anwendungen - die technisch kaschierte Leistungs- und Verhaltenskontrolle durch Dienstvereinbarungen ausdrücklich ausgeschlossen werden.
Umfassende Mitbestimmungsrechte nutzen!
Sowohl das Bundespersonalvertretungsgesetz als auch die Personalvertretungsgesetze der Länder beinhalten umfassende Mitbestimmungsrechte der jeweiligen Interessenvertretungen bei Einführung von eGovernment, die sich vor allem aus dem Daten- und Persönlichkeitsschutz, dem Arbeits- und Gesundheitsschutz und dem Rationalisierungsschutz ableiten. Neben diesen Mitbestimmungsrechten haben Personalräte die allgemeine Pflicht zur Überwachung der zugunsten der ArbeitnehmerInnen geltenden Vorschriften sowie Antrags-, Unterrichtungs- und Beratungsrechte in allen mit eGovernment in Verbindung stehenden Fragen. Für die Erfüllung ihrer Aufgaben können die Interessenvertretungen Schulungen besuchen und externe Sachverständige hinzuziehen.
Wichtige Paragrafen auf einen Blick (BPersVG): 4
§68 Abs.1 Nr.1 Beantragung von Maßnahmen
§68 Abs.1 Nr.2 Überwachung und Kontrolle der Einhaltung gesetzlicher Bestimmungen
§68 Abs.2 Unterrichtungspflicht
§75 Abs.3 Nr.11 Mitbestimmung beim Arbeits- und Gesundheitsschutz
§75 Abs.3 Nr.13 Mitbestimmung bei Betriebsänderungen, Sozialplan, Umschulung und Nachteilsausgleich
§75 Abs.3 Nr.16 Mitbestimmung bei der Gestaltung der Arbeitsplätze
§75 Abs.3 Nr.17 Mitbestimmung bei der Einführung und Anwendung von technischen Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, Leistung und Verhalten der Arbeitnehmer zu überwachen
§76 Abs.2 Satz1 Nr.5 Eingeschränkte Mitbestimmung bei Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung
§76 Abs.2 Satz1 Nr.7 Eingeschränkte Mitbestimmung bei Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden
Rechtzeitige und umfassende Unterrichtung erzwingen!
Werden in der Dienststelle die betrieblichen Arbeitsabläufe verändert, so greift zunächst das Unterrichtungsrecht der Interessenvertretungen, dann auch das Mitbestimmungsrecht. Schon nach §68 Abs.2 BPersVG ist die Personalvertretung „zur Durchführung ihrer Aufgaben rechtzeitig und umfassend vom Arbeitgeber zu unterrichten. Ihr sind die hierfür erforderlichen Unterlagen vorzulegen.“ Die Informationen sind dem Personalrat unaufgefordert zu geben. Das Bundesverwaltungsgericht spricht davon, dass die Dienststelle einen identischen Informationsstand der Personalvertretung zu gewährleisten habe 5. Rechtzeitige und umfassende Information ist selbst bei fehlender Mitbestimmungsmöglichkeit notwendig, damit der Personalrat bei Verwaltungsanordnungen, Personalanforderungen oder grundlegenden Änderungen von Arbeitsverfahren und Arbeitsabläufen nach §78 BPersVG qualifiziert Stellung beziehen kann.
Einhaltung gesetzlicher Bestimmungen kontrollieren!
Der Personalrat hat nach §68 Abs.1 Nr.2 BPersVG die allgemeine Aufgabe, „darüber zu wachen, dass die zugunsten der Beschäftigten geltenden Gesetze, Verordnungen, Tarifverträge, Dienstvereinbarungen und Verwaltungsanordnungen durchgeführt werden“. Beispiele für Gesetze im Sinne des §68 Abs.1 Nr.2 BPersVG sind sowohl das Bundesdatenschutzgesetz als auch das Teledienstedatenschutzgesetz und das Arbeitsschutzgesetz. So hat der Personalrat, um nur einige Beispiele aufzuführen, die Pflicht, die Rechtmäßigkeit der Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten (§4 Bundesdatenschutzgesetz), die Umsetzung der technischen Datenschutzmaßnahmen (§87 Telekommunikationsgesetz) und die Einhaltung des Angebots von Vorsor-geuntersuchungen nach Bildschirmarbeitsverordnung zu überwachen. Der Rechtsrahmen für eGovernment ist heute bereits so ausdifferenziert, dass ein Überblick allein über die in den einzelnen Gesetzen verankerten Schutzbestimmungen, geschweige denn über den gesamten Rechtsrahmen, diesen Beitrag sprengen würde. Eine wichtige Bestimmung der Bildschirmarbeitsverordnung soll hier aber noch aufgeführt werden: „Ohne Wissen der Benutzer darf keine Vorrichtung zur qualitativen oder quantitativen Kontrolle verwendet werden.“ Die Einhaltung dieser Bestimmung sollte von Personalräten kontrolliert werden!
Weitere Mitbestimmungsrechte zum Persönlichkeitsschutz aus den Personalvertretungsgesetzen der Länder nutzen!
Über die im BPersVG kodifizierten Mitbestimmungsrechte im Öffentlichen Dienst weisen einzelne Landespersonalvertretungsgesetze noch zusätzliche Bestimmungen auf, die im Zusammenhang mit eGovernment für die Personalratsarbeit wichtig werden können. Tatsächlich reflektiert das BPersVG noch nicht das digitale Zeitalter. Einzelne Länderregelungen können hingegen für die Mitbestimmung bei Einführung der digitalen Verwaltung grundlegend sein, da in ihnen ausdrücklich Änderungen der automatisierten Datenverarbeitung mitbestimmungspflichtig sind. Dies wurde beispielsweise durch eine Entscheidung des OVG Münster vom 20. Januar 2000 offensichtlich. Der Rektor einer Hochschule hatte die Bereitstellung personenbezogener Daten wissenschaftlicher Mitarbeiter auf dem Server eines Hochschulinstituts für den Abruf über Intranet und weltweites Internet gestattet. Der Personalrat der Hochschule klagte erfolgreich sein Mitbestimmungsrecht bei der virtuellen Vorstellung des Verwaltungspersonals ein. 6
Mitbestimmungstatbestände nach Länderpersonalvertretungsrecht:
Baden-Württemberg §79 Abs.3 Nr.14 Einführung, Anwendung oder wesentliche Änderung oder wesentliche Erweiterung technischer Einrichtungen und Verfahren der automatisierten Verarbeitung personenbezogener Daten der Beschäftigten
Bayern Art.75a Abs.1 Nr.2 Einführung und Anwendung von automatisierten Verfahren zur Personalverwaltung
Hessen §81 Abs.1 Satz1 Einführung, Anwendung, Änderung oder Erweiterung automatisierter Verarbeitung personen-bezogener Daten der Beschäftigten
Niedersachsen §67 Nr.1 Festlegung oder Veränderung des Umfangs der automatisierten Verarbeitung personenbezogener Daten der Beschäftigten für Zwecke der Personalverwaltung oder Personalwirtschaft außerhalb von Besoldungs-, Vergütungs-, Lohn- und Versorgungsleistungen sowie von Beihilfen
Nordrhein-Westfalen §72 Abs.3 Nr.5 LPVG Einführung, wesentliche Änderung oder wesentliche Ausweitung von betrieblichen Informations- und Kommunikationsnetzen; Nordrhein-Westfalen §72 Abs.3 Nr.1
Berlin §85 Abs.2 Nr.8
Brandenburg §65 Nr.1
Mecklenburg-Vorpommern §70 Abs.1 Nr.1
Saarland §84 Nr.1
Sachsen-Anhalt §69 Nr.1 Festlegung oder Veränderung des Umfangs der automatisierten Verarbeitung personenbezogener Daten der Beschäftigten für Zwecke der Personalverwaltung oder Personalwirtschaft außerhalb von Besoldungs-, Vergütungs-, Lohn- und Versorgungs- und Beihilfeleistungen sowie Jubiläumszuwendungen
Rheinland-Pfalz §80 Abs.1 Nr.3 Einführung, Anwendung, Änderung oder Erweiterung technischer Einrichtungen und Verfahren, die geeignet sind, Daten der Beschäftigten zu verarbeiten oder zu nutzen
Thüringen §74 Abs.3 Nr.19 Einführung, Anwendung, wesentliche Änderung oder Erweiterung automatisierter Verarbeitung personenbezogener Daten der Beschäftigten
Starke Mitbestimmungsrechte aus dem Arbeits- und Gesundheitsschutz nutzen!
Nach §75 Abs.3 Nr.11 BPersVG hat der Personalrat „soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht“ bei „Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen“ mitzubestimmen. Der Personalrat hat immer dann ein Mitbestimmungsrecht, wenn die Dienststelle bei der Ausfüllung der Vorschriften einen Entscheidungsspielraum hat. Damit unterliegen Maßnahmen des Arbeitgebers, wie z.B. die Analyse der wachsenden psychischen Belastungen durch eGovernment und Maßnahmen zum Abbau von übermäßigem Stress, der Mitbestimmung. 7
In den letzten Jahren hat es über die Wahrnehmung dieses Mitbestimmungsrechts wiederholt Rechtsstreitigkeiten vor Arbeits- und Vewaltungsgerichten gegeben. Seit 1996 ist hier von den zuständigen Gerichten bis hin zum Bundesarbeits-gericht allerdings immer wieder die Mitbestimmungspflichtigkeit betont worden. Da es sich bei eGovernmentarbeitsplätzen um Bildschirmarbeit handelt, ist damit vorgezeichnet, dass alle ausfüllungsbedürftigen Bestimmungen der Bildschirmarbeitsverordnung wie des Arbeitsschutzgesetzes in Hinblick auf Ruhepausen, Bildschirmbrille/arbeitsmedizinische Vorsorge, Erfassung und Abbau der psychischen Fehlbelastungen etc. der Mitbestimmung der Personalräte zugänglich sind.
Rationalisierungsschutz im eGovernment vereinbaren!
Die schrittweise Umstellung auf elektronische Vorgangsbearbeitung erschließt in der öffentlichen Verwaltung erhebliche Rationalisierungspotentiale. Rationalisierungsschutz wird damit zu einer wichtigen Aufgabe der behördlichen Modernisierung, ist doch die Zahl der rund 5,3 Mio. Beschäftigten bei Bund, Ländern, Gemeinden und Zweckverbänden in den Jahren 1991 bis 2001 um ca. 20% gesunken und weiterer Beschäftigungsabbau politisch programmiert
Im Öffentlichen Dienst greift bei Rationalisierungsmaßnahmen im Zusammenhang mit eGovernment uneingeschränkte Mitbestimmung nach §75 Abs.3 Nr.13 BPersV. Danach hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen mitzubestimmen über die Aufstellung von Sozialplänen einschließlich Plänen für Umschulungen zum Ausgleich oder zur Milderung von wirtschaftlichen Nachteilen, die dem Beschäftigten infolge von Rationalisierungsmaßnahmen entstehen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts werden unter einer Rationalisierung im Sinne des BPersVG alle Maßnahmen verstanden, durch die Leistungen des Betriebes bzw. der Dienststelle verbessert werden sollen, indem der Aufwand an menschlicher Arbeit oder auch an Zeit, Energie, Material und Kapital herabgesetzt wird. 8
Die Bestimmung des §75 Abs.3 Nr.13 BPersVG greift allerdings erst, wenn die Rationalisierungsmaßnahme erfolgt ist. Ein eingeschränktes Mitbestimmungsrecht greift aber bereits bei allen Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und Erleichterung des Arbeitsablaufs (§76 Abs.2 Nr.5 BPersVG) bzw. bei Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden (§76 Abs.2 Nr.7 BPersVG). Als solche wurde schon früher zum Beispiel die Einführung von Bildschirmarbeit erkannt. 9
Zusätzlich gibt es in vielen Personalvertretungsgesetzen der Länder noch den Begriff der „organisatorischen Angelegenheiten“, die organisatorische Maßnahmen, EDV-Anwendung und andere Mitbestimmungstatbestände betreffen. Auch greift die Mitbestimmung bei der Gestaltung der Arbeitsplätze gemäß §75 Abs.3 Nr.16 BPersVG. Hierunter fallen alle räumlichen Faktoren wie z.B. die Anzahl der Personen in einem Raum, aber im Gegensatz zu Software auch die Ausstattung eines Arbeitsplatzes mit neuer Hardware. 10
Qualifizierungsoffensive für die Beschäftigten!
Innerbetriebliche Qualifizierungsmaßnahmen werden zwar im Rahmen des von Politik wie Wirtschaft ausgerufenen lebenslangen Lernens von allen Seiten beschworen, nichtsdestotrotz offensichtlich immer noch vernachlässigt. In manchen Behör-den wurden allerdings in den 90er Jahren unter dem Stichwort „Qualifizieren statt entlassen“ hierzu verstärkt Aktivitäten entfaltet und in Dienstvereinbarungen zur Personalentwicklung die systematische Qualifizierung der Beschäftigten geregelt.
Diese Qualifizierungsprozesse abzusichern, wird zu einer zentralen Aufgabe der Interessenvertretung bei der Einführung und Durchsetzung von eGovernment. Wobei davon auszugehen ist, dass eLearning, also systematische Fort- und Weiterbildung durch Nutzung elektronischer Netze, ein zentraler Pfeiler zukünftigen Lernens werden wird. Der Umgang mit Computern, die frühzeitige Netzanbindung aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und die angstfreie und routinierte Nutzung elektronischer Informationen und Medien erweist sich damit als Investition in die Zukunft. Im Hinblick auf eGovernment weitsichtige Regelungen zu treffen, empfiehlt sich demnach schon heute, selbst wenn es in einzelnen Dienststellen erst noch um den Zugang zum Intranet/Internet geht.
Dienstvereinbarungen abschließen!
Die Entwicklung von eGovernment in den Dienststellen berührt - wie gezeigt - vielfältige Schutzaspekte der Beschäftigten, die durch gesetzliche Bestimmungen und Tarifverträge nicht abschließend geregelt sind. Die meisten gesetzlichen und tarifvertraglichen Bestimmungen beinhalten lediglich Mindestnormen, von denen je nach den betriebsspezifischen Gegebenheiten zugunsten der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer abgewichen werden kann. Solche ausfüllungsbedürftigen Tatbestände können durch Dienstvereinbarungen innerbetrieblich reguliert werden. So sind vielfach in IT-Rahmenvereinbarungen grundsätzlich die Verarbeitung und Nutzung der personenbezogenen Daten der Beschäftigten geregelt worden. Zusätzlich wurden in gesonderten Dienstvereinbarungen z.B. die Telekommunikationsanlage, das Intranet, Einführung von Lotus-Notes, SAP-R/3 oder die Anbindung an das Internet und die E-Mail-Nutzung geregelt. Andere Dienstvereinbarungen bezogen sich auf Gefährdungsanalyse am Bildschirmarbeitsplatz und Gestaltung aus Sicht des Arbeits- und Gesundheitsschutzes. Wieder andere Aspekte z.B. der Weiterbildung oder der Beschäftigungssicherung und grundsätzlichen sozialverträglichen Gestaltung sind in Rahmenvereinbarungen bei Reorganisationsprozessen geregelt worden. Zum Teil sind aber auch die verschiedensten Einzelaspekte als Unterpunkte in einer DV als kollektive betriebliche Regelung abgeschlossen worden. Da die technischen und organisatorischen Lösungen zum eGovernment, die in den Dienststellen eingeführt werden, sehr unterschiedlich ausgestaltet sein können und im Fluss sind, gibt es in Bezug auf abzuschließende Dienstvereinbarungen keine allgemeingültigen Patentrezepte oder einfach zu übernehmende Mustervereinbarungen. Wie das Beispiel Bremens zeigt, könnten möglicherweise weitgehende Dienstverein-barungen aus der Zeit der ersten Computerisierung der Behörden noch immer tragfähig sein. Vielfach bietet es sich an, solche Dienstvereinbarungen mit Sachverständigen zu entwickeln und zu beraten. Da eGovernment als langfristiger Prozess zu verstehen ist, bedarf dieser einer kontinuierlichen Begleitung durch die Interessenvertretung.
Betriebsverfassungsgesetz
Abschließend sei hier noch auf die entsprechenden Mitbestimmungsrechte nach BetrVG verwiesen:
§75 Abs.2 Schutz und Förderung der freien Entfaltung der Persönlichkeit
§80 Abs.1 Nr.1 Überwachung und Kontrolle der Einhaltung gesetzlicher Bestimmungen
§80 Abs.1 Nr.2 Beantragung von Maßnahmen
§80 Abs.2, §90 Abs.1 rechtzeitige und umfassende Unterrichtung
§80 Abs.3 Hinzuziehung von Sachverständigen
§87 Abs.1 Nr.6 Mitbestimmung bei der Einführung und Anwendung von technischen Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, Leistung und Verhalten der Arbeitnehmer zu überwachen
§87 Abs.1 Nr.7 Mitbestimmung beim Arbeits- und Gesundheitsschutz
§90 rechtzeitige Unterrichtung und Beratung über Planungen
§92 Personalplanung
§92a Beschäftigungssicherung
§96 Förderung der Berufsbildung
§97 Abs.2 Mitbestimmung bei der betrieblichen Berufsbildung
§98 Mitbestimmung bei der Durchführung betrieblicher Bildungsmaßnahmen
§111-113 Betriebsänderungen/Interessenausgleich/Sozialplan/ Nachteilsausgleich
Lasst uns unsere Zukunft gestalten!
Fussnoten:
1 Siehe hierzu das deutliche Urteil des Bundesverwaltungsgerichts: BVerwG - Beschluss vom 23.08.2000 - 6 P 12.99
2 Rahmenvereinbarung zur Modernisierung der Bundesverwaltung vom 22.08.2002; vgl. Information der Gewerkschaft ver.di 020822-1.ZIP (24.08.2002) www.personalraete.de/oed-box/filedirs/FILES200.HTM
3 Die wichtigsten Entscheidungen stammen aus den achtziger Jahren. Vgl. u.a. BAG vom 14.9.1984, EzA Kontrolleinrichtung Nr.11; BAG v. 23.4.1985, EzA Kontrolleinrichtung Nr.12; BAG v. 18.2.1986, EzA Kontrolleinrichtung Nr.14; BAG 11.3.1986 EzA Kontrolleinrichtung Nr.15; VerwG 16.12.1987, Buchholz 250 §75 BPersVG Nr.53; 31.8.1988, E 80, 143
4 Neben den hier aufgeführten Mitbestimmungstatbeständen werden durch eGovernment unspezifisch auch weitere betroffen, so die Durchführung der Berufsausbildung (§75 Abs.3 Nr.6 BPersVG), die Auswahl der Teilnehmer an Fortbildungsveranstaltungen (§75 Abs.3 Nr.7, §76 Abs.2 Satz1 Nr.1 u. 6 BPersVG), die Arbeitszeit (§75 Abs.3 Nr.1 BPersVG), die Richtlinien über die personelle Auswahl bei Einstellungen, Versetzungen, Umgruppierungen und Kündigungen (§76 Abs.2 Satz1 Nr.8 BPersVG).
6 OVG Münster, Beschluss vom 20. Januar 2000 - 1 A 128/98.PVL; vgl.: Mitbestimmung bei Bereitstellung von Mitarbeiterdaten im Internet, RDV 2000, S. 171-173
7 Vgl. M. Kiper, Mitbestimmung bei Stress und anderen psychischen Belastungen, PersR 2002, S. 420-427
